|
ทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและเกษตร
On Plant Genetic Resources for Food
and Agriculture |
บทสรุปการศึกษา
เดิมสนธิสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร (International Treaty On Plant Genetic Resources for Food and Agriculture:ITPGR) มีสถานะเป็นข้อถือปฏิบัติระหว่างประเทศที่ไม่ได้มีผลผูกพันทางกฎหมาย จัดตั้งขึ้นใน ปี ค.ศ.1983 โดยองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (UN Food and Agriculture Organization:FAO) ตามมติของที่ประชุมใหญ่ของเอฟเอเอที่ 8/83 โดยเรียนว่า ข้อถือปฏิบัติระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืช (International Undertaking on Plant Genetic Resources:IUPGR)
สนธิสัญญาฯ ได้จำกัดขอบเขตเฉพาะเรื่อง ทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร เท่านั้น ในขณะที่อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพจะมีขอบเขตครอบคลุมความหลายหลายทางชีวภาพทั้งหมดทุกประเภท แต่ไม่ได้มีบทบัญญัติครอบคลุมเกี่ยวกับเรื่องทรัพยากรพันธุกรรมพืชที่อยู่นอกถิ่นที่อยู่ (ex situ collection) และเเรื่องสิทธิของเกษตรกรเป็นการเฉพาะ จึงอาจถือว่าสนธิสัญญาฯ นี้เป็นส่วนเสริมของอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ
สนธิสัญญาว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชฯ รับรอง สิทธิอธิปไตยของรัฐ (sovereign rights) เหนือทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงไปจากหลักการเดิม ที่ได้กำหนดไว้ในข้อถือปฏิบัติระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชว่าทรัพยากรพันธุกรรมพืชเป็น มรดกร่วมกันของมนุษยชาติ ที่บุคคลใดจะหวงกันไม่ได้
สนธิสัญญาฯ ได้กำหนดให้มีการจัดตั้ง ระบบพหุภาคีเพื่อการเข้าถึงและการแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรพันธุกรรมพืช (Multilateral System of Access and Benefit-sharing) โดยครอบคลุมทรัพยากรพันธุกรรมพืช ตามบัญชีราชชื่อ 64 รายการที่ระบุไว้ในภาคผนวกที่ 1 ของสนธิสัญญาฯ โดยต้องเป็นทรัพยากรพันธุกรรมพืชซึ่งเป็นสมบัติสาธารณะและอยู่ภายใต้การจัดการและควบคุมของรัฐบาลภาคีสมาชิก เช่น ที่ถูกเก็บรวบรวมอยู่ในธนาคารพันธุกรรมพืชต่างๆ ทั้งที่อยู่ในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐบาลภาคีสมาชิก ศูนย์วิจัยด้านการเกษตรนานาชาติ ของสภาที่ปรึกษาด้านการวิจัยทางการเกษตรนานาชาติ (Consultative Group On International Agricultural Research CGIAR) แต่มิได้กำหนดสภาพบังคับกับทรัพยากรพันธุกรรมพืชที่อยู่ในความครอบครองของเอกชน โดยให้ภาคีสมาชิกให้มาตรการชักจูงใจและเชื้อเชิญให้เอกชนเข้าร่วมในระบบพหุภาคีฯ โดยสมัครใจ
ภายใต้ระบบพหุภาคีฯ นี้ ยังมีการอำนวยความสะดวกการเข้าถึงทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร โดยกำหนดให้มีการเปิดช่องให้มีการเข้าถึงแก่ภาคีสมาชิกผ่านทางระบบพหุภาคีฯ โดยการเข้าถึงนั้นสามารถกระทำได้ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลที่อยู่ในเขตอำนาจของภาคีสมาชิกอย่างเท่าเทียมกัน
เงื่อนไขสำคัญเกี่ยวกับการเข้าถึงทรัพยากรพันธุกรรมพืชภายใต้ระบบพหุภาคีได้แก่ (1) การเข้าถึงจะต้องเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ในการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ทรัพยากรพันธุกรรมพืช เพื่อการศึกษาวิจัยปรับปรุงพันธุ์ และการฝึกอบรมเรียนรู้ในด้านอาหารและการเกษตรเท่านั้น โดยจะไม่รวมไปถึงวัตถุประสงค์ด้านธุรกิจเคมีภัณฑ์ ยา และ/หรือธุรกิจอื่นๆ ที่ไม่ใช่ด้านอุตสาหกรรมอาหารหรืออาหารสัตว์ (2) ต้องกำหนดอัตราค่าใช้จ่ายในการเข้าถึงต่ำที่สุด (3) ผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าถึงจะต้องไม่ขอรับการคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาหรือสิทธิใดๆ ที่จะเป็นการจำกัดการเข้าถึงทรัพยากรพันธุกรรมพืชหรือสารพันธุกรรม (genetic parts) หรือส่วนหนึ่งส่วนใด (their components) ของทรัพยากรพันธุกรรมพืช ในรูปแบบที่ได้มาจากระบบพหูภาคีเพื่อการเข้าถึงฯ (in the form received form the multilateral System) และ (4) การเข้าถึงทรัพยากรพันธุกรรมพืชที่ได้รับการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาหรือสิทธิใด ๆ จะต้องปฏิบัติตามความตกลงระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องของแต่ละประเทศ
และเพื่อให้เกิดผลในทางปฏิบัติ สภาบริหารของสนธิสัญญา (Governing Body) จะจัดทำ ข้อตกลงถ่ายโอนวัสดุทางพันธุกรรมแบบมาตรฐาน (Standardized Material Transfer Agreement:MTA) ขึ้น ซึ่งประกอบด้วยเงื่อนไขที่จำเป็นต่างๆ เพื่อการเข้าถึงรวมทั้งขอกำหนดเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์และบทบัญญัติอื่นๆที่สอดคล้องตามสนธิสัญญาฯ ทั้งนี้หากมีการส่งมอบทรัพยากรพันธุกรรมพืชที่ได้รับต่อไปให้กับบุคคลหรือองค์กรอื่นๆ บุคคลที่สามซึ่งได้รับทรัพยากรพันธุกรรมพืชจะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขในข้อตกลงถ่ายโอนวัสดุทางพันธุกรรมด้วย
สนธิสัญญาฯ ไม่ได้ห้ามการขอรับสิทธิคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาสำหรับ พันธุ์พืชที่ได้พัฒนาปรับปรุงขึ้นใหม่ แต่ได้กำหนดให้มีการแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรมและเท่าเทียมจากพันธุ์พืชใหม่ที่นำไปใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์สู่กองทุน อย่างไรก็ตามมีการกำหนดข้อยกเว้นให้ไม่ต้องมีการแบ่งปันผลประโยชน์ไว้หลายกรณี จนไม่น่าจะมีผลประโยชน์ถูกแบ่งปันเข้ากองทุนคล้ายกับการสร้างความชอบธรรมในการไม่ต้องแบ่งปันผลประโยชน์ให้กับผู้ที่ได้รับสิทธิเด็ดขาดในเชิงพาณิชย์จากพันธุ์ใหม่ ซึ่งพัฒนาจากทรัพยากรพันธุกรรมจากระบบพหุภาคีฯ นอกจากนี้การจัดลำดับต้นแต่ประเทศที่พัฒนาที่น้อยที่สุด และประเทศที่อยู่ระหว่างการปรับเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจ ซึ่งอาจไม่เป็นประเทศเจ้าของทรัพยากรอีกด้วยพันธุกรรม สนธิสัญญาฯ ส่งเสริมให้มีการรับรอง สิทธิของเกษตรกร โดยเน้นย้ำถึงความสำคัญและบทบาทของชุมชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่น และเกษตรกร ในการอนุรักษ์และพัฒนาทรัพยากรพันธุกรรมพืช โดยกำหนดให้เกษตรกรมีสิทธิต่อไปนี้ (1) สิทธิในการคุ้มครองภูมิปัญญาท้องถิ่นที่เกี่ยวกับทรัพยากรพันธุกรรมพืช (2) สิทธิในการร่วมแบ่งปันผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมพืช และ (3) สิทธิในการร่วมตัดสินใจเรื่องการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ทรัพยากรพันธุกรรมพืชในระดับชาติ อย่างไรก็ดีสนธิสัญญาฯ มิได้กำหนดเป็นพันธกรณีว่าภาคีสมาชิกจะต้องคุ้มครองของเกษตรกร เนื่องจากให้เป็นไปตามกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ
จากการศึกษาพบว่า สนธิสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร มีทั้งข้อดีข้อเสียต่อการที่ประเทศไทยจะเข้าร่วมเป็นสมาชิก ผลกระทบในด้านลบของสนธิสัญญาฯ ได้แก่ (1) ต้องมีการเปลี่ยนแปลงกฏหมายของไทยในการกำกับดูแลการเข้าถึงและการแบ่งปันผลประโยชน์จากการใช้พันธุกรรมพืชซึ่งเป็นสมบัติสาธารณะและอยู่ภายใต้การจัดการและควบคุมของรัฐบาลไทยตามรายการภาคผนวกที่ 1 (2) ทำให้ประเทศไทยสูญเสียรายได้ที่จะเกิดขึ้นจากการแบ่งปันผลประโยชน์ จากการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมพืชดังกล่าวคล้ายกับเป็นการยอมรับเชิงหลักการที่จะให้มีการฉกฉวยทรัพยากรพันธุกรรมพืชไปพัฒนาเพื่อแสวงหาสิทธิเด็ดขาดในทรัพย์สินทางปัญญาได้ และ (3) เป็นการลดทอนอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ของประเทศไทยในการกำกับดูแลทรัพยากรพันธุกรรมพืชนอกถิ่นที่อยู่ตามธรรมชาติที่อยู่ในประเทศไทย เพราะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่สนธิสัญญากำหนดไว้ โดยเฉพาะการนำระบบพหุภาคีฯ มาใช้แทนที่ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ.2542
สนธิสัญญาฯ ก็อาจส่งผลกระทบในด้านบวกบางประการต่อประเทศไทยรวมทั้ง (1) อาจทำให้ประเทศไทยมีโอกาสได้รับการแบ่งปันผลประโยชน์ จากการใช้พันธุกรรมพืชซึ่งเป็นสมบัติสาธารณะของไทยที่เก็บรักษาไว้ในธนาคารพันธุกรรมพืชของศูนย์วิจัยด้านการเกษตรนานาชาติ (2) เพิ่มโอกาสของประเทศไทยในการเข้าถึงพันธุกรรมพืชซึ่งเป็นสมบัติสาธารณะและอยู่ภายใต้การจัดการและควบคุมของภาคีสมาชิกอื่น
เมื่อศึกษาจากข้อมูลต่างๆ อย่างครบถ้วนรอบด้านแล้ว คณะผู้วิจัยเห็นว่า
ทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตร
เนื่องจากการเข้าร่วมในสนธิสัญญาฯ
จะส่งผลกระทบในทางลบที่ชัดเจนต่อประเทศไทยหลายประการ
ขณะที่ประโยชน์ซึ่งจะได้จากการเข้าร่วมก็ยังขาดความชัดเจนเชิงรูปธรรม อนุรักษ์และใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืนจากทรัพยากรพันธุกรรมของสนธิสัญญาซึ่งเป็นหลักการที่ดี (ตามมาตรา 5 และ 6) และเตรียมความพร้อมเพื่อบรรเทาผลกระทบในการเข้าร่วมเป็นภาคีโดยอาจต้องลดจำนวนทรัพยากรพันธุกรรมของไทยที่จะต้องอยู่ภายใต้ระบบพหุภาคีลงให้มากที่สุดซึ่งอาจทำโดยกระจายสมบัติสาธารณะให้เป็นสมบัติของชุมชนให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นได้
คณะผู้วิจัยเสนอว่าประเทศไทย
อาจเปลี่ยนแปลงตัดสินใจในการเข้าร่วมเป็นสมาชิกสนธิสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชเพื่ออาหารและการเกษตรโดยพิจารณาผลกระทบจากพัฒนาการของสิ่งต่อไปนี้ 1) การเปลี่ยนแปลงนโยบาย และหลักเกณฑ์การเข้าถึงพันธุกรรมพืชของประเทศสมาชิกเดิมของศูนย์วิจัยด้านการเกษตรนานาชาติ ภายหลังที่ศูนย์วิจัยฯ เข้าร่วมในระบบพหุภาคีฯของสนธิสัญญาฯ
2) หลักเกณฑ์เงื่อนไขในการอนุญาตให้บริษัทหรือนักวิจัยเอกชนเข้าถึงพันธุกรรมพืช ภายหลังที่สนธิสัญญาฯ มีผลบังคับใช้แล้ว 2 ปี
3 ) การตีความบทบัญญัติของสนธิสัญญาฯ ที่ยังมีความคลุมเครือ โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องขอบเขตของระบบพหุภาคี (ตามมาตรา 11.2) การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา (ตามมาตรา 12.3 (d) และการแก้ไขบทบัญญัติให้มีผลบังคับกับเอกชน (ตามมาตรา 11.3 และ 11.4)
4) ท่าทีในเข้าร่วมเป็นภาคีสมาชิกของสนธิสัญญาฯ ของประเทศอื่น และของธนาคารพันธุกรรมต่างๆ โดยเฉพาะท่าทีของประเทศอุตสาหกรรม และประเทศมีทรัพยากรพันธุกรรมพืชที่เป็นสมบัติสาธารณะและอยู่ภายใต้การจัดการและควบคุมของรัฐในระดับซึ่งใกล้เคียงกับไทย
5)
ความสัมพันธ์ระหว่างอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ (CBD)
กับสนธิสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทรัพยากรพันธุกรรมพืชฯ (ITPGR)
ในประเด็นเรื่องการดูแลจัดการพันธุกรรมพืชที่อยู่นอกระบบพหุภาคีฯ
ของสนธิสัญญาฯ |